Após analisar 41 leis, decretos ou normas administrativas federais e dos nove estados da Amazônia sobre regularização fundiária, um estudo mostrou que é possível receber terra pública mesmo sem morar ou trabalhar nela. E pior: com ocupação e desmatamento recentes. Na prática, é como dar um prêmio para quem comete crimes ambientais.
Realizado pelo instituto de pesquisa Imazon em parceria com o Observatório de Políticas de Governança de Terras (OPGT), o estudo aponta também que essas normas permitem que pessoas que já possuem outros imóveis recebam terras públicas nessas condições.
“A regularização fundiária, para a qual há dispensa de licitação, deveria ser um instrumento de justiça social e promoção do uso sustentável da terra, focado no público da agricultura familiar, que trabalha diretamente na terra e não possui outros imóveis. Porém, as leis vigentes acabam permitindo transferir terras públicas para quem descumpre lei ambiental, possui outros imóveis e não usa a terra para seu sustento direto” , afirma a pesquisadora Brenda Brito, autora da pesquisa.
Conforme a Constituição e legislação aplicável, a destinação de terras públicas deve priorizar o reconhecimento de terras indígenas, territórios quilombolas e de comunidades tradicionais, além da criação de unidades de conservação, concessões florestais e políticas de acesso à terra para agricultura familiar.
A regularização fundiária de ocupações individuais de médios e grandes imóveis até 2.500 hectares pode ocorrer apenas quando não houver sobreposição com essas prioridades, mas poucas das leis avaliadas explicitam esses impedimentos.
Sem essa previsão nas regras fundiárias, os órgãos fundiários podem não adotar procedimentos para verificar se há demandas prioritárias que deveriam impedir a titulação de ocupações individuais.
Governos cobram até 95% a menos que o mercado pelas terras públicas
Outro grande incentivador da grilagem na Amazônia por meio das leis de regularização fundiária é o baixo preço cobrado pelas terras públicas.
De acordo com o estudo, o preço cobrado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), órgão responsável por conceder títulos individuais de terras públicas, é, em média, 77% menor que o valor de mercado, chegando a 90% em três estados: Maranhão, Mato Grosso e Pará.
A discrepância é ainda maior nas legislações estaduais, nas quais o preço base cobrado pelos governos representa em média apenas 5% do valor de mercado por hectare.
Além disso, as leis fundiárias concedem descontos expressivos para quitação à vista ou por outros fatores, reduzindo ainda mais o custo de aquisição da terra. Há também amplas facilidades de parcelamento e períodos de carência prolongados.
“Esses benefícios acabam diminuindo o risco do investimento em ocupações ilegais. Na prática, são subsídios financeiros para que invasores e desmatadores de terras públicas possam se tornar donos legítimos delas, contribuindo para a manutenção do ciclo de grilagem na Amazônia e impedindo investimentos em desenvolvimento sustentável nessas áreas”, explica o pesquisador Josevando Silva, também autor da pesquisa.
União e estados descumprem determinação do STF
Além disso, em 2025, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que União e estados adotem regras que impeçam a titulação de terras em áreas com desmatamento e queimadas ilegais, decisão que ainda não foi cumprida.
Segundo a pesquisa, nenhuma norma impõe uma vedação absoluta à titulação de imóveis alvo de crimes ambientais, como o desmatamento. Em apenas três estados, Pará, Rondônia e Amapá, há proibições parciais.
“As poucas restrições existentes não abrangem imóveis com desmatamento ilegal que ainda não tiveram fiscalização. Essa ilegalidade pode ser facilmente detectada pelos próprios órgãos fundiários durante a análise de pedidos de regularização, que utilizam imagens de satélite para avaliar o imóvel. Assim, qualquer desmatamento deveria ser comunicado aos órgãos ambientais e aqueles ocorridos após julho de 2008 (de acordo com o Código Florestal) deveriam impedir a titulação do imóvel”, alerta Brenda.
Cinco estados não estabelecem data limite para ocupação elegível à titulação, o que cria incentivos para novas ocupações de terra pública. Nos estados que possuem este tipo de marco temporal, as datas variam de 2008 a 2021, e algumas leis (como a federal e de Roraima) já estenderam esses prazos ao longo do tempo.
“Essas extensões para ocupações cada vez mais recentes das terras públicas reforçam a expectativa de que novas ocupações sempre poderão ser beneficiadas com mudanças na lei, o que também favorece a grilagem”, complementa a pesquisadora.
O estudo ressalta que estabelecer um marco temporal para regularização fundiária individual difere do que se tentou fazer com direitos territoriais indígenas.
Os povos originários têm garantia constitucional ao seu território tradicionalmente ocupado, não sendo possível limitar seu direito à prova de que sua ocupação estava ocorrendo em uma data específica. Porém, esta lógica não se aplica a ocupações individuais privadas em terra pública.
Recomendações para adequar as normas à proteção socioambiental
Esses incentivos à grilagem colocam mais de 100 milhões de hectares de terras públicas não destinadas em risco de invasão e desmatamento na Amazônia, dos quais 52% pertencem aos estados e 48% à União. Uma área maior do que o estado de Mato Grosso ou do que a França e a Alemanha juntas. Por isso, a pesquisa aborda sete recomendações principais:
- Impedir titulação de terra de ocupações individuais sobrepostas a áreas requeridas por povos e comunidades tradicionais: Explicitar proibição de titulações individuais sobrepostas a florestas públicas e territórios ocupados, pleiteados e reconhecidos por povos indígenas, comunidades quilombolas, populações tradicionais. Além disso, vedar a possibilidade de emissão de título de terra em imóveis formados majoritariamente por área de floresta (acima de 80% de cobertura florestal).
- Definir uma data limite para ocupação de terra pública que pode ser titulada: Explicitar a data limite para ocupação elegível para regularização fundiária, preferencialmente seguindo a regra federal. Esta recomendação se aplica apenas a ocupações individuais, não sendo pertinente para demandas territoriais coletivas, como de povos indígenas. Além disso, incluir previsão na constituição dos estados impedindo a alteração da data definida.
- Impedir titulação de imóveis desmatados após o Código Florestal: Proibir a regularização de imóveis com desmatamento ou queimadas ilegais ocorridas após 22 de julho de 2008, data definida pelo Código Florestal para área rural consolidada.
- Restringir a titulação à função social da terra: Definir renda máxima mensal da família do requerente (para doação), impedir titulação para quem possui outro imóvel ou já foi beneficiado com regularização fundiária, exigir ocupação e exploração direta (pelo requerente e família), além de morada permanente.
- Proibir titulação para quem ocupa cargo público no Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.
- Criar requisito de gênero: Inserir obrigação de emitir título em nome do casal, incluindo em uniões estáveis e uniões homoafetivas.
- Cobrar preços de mercado pela terra: Cobrar preços compatíveis com o mercado de terra, usando como referência o Atlas de Mercado de Terras elaborado pelo Incra.
- Impedir desmatamento ilegal no futuro: Exigir cumprimento do Código Florestal e prever perda do imóvel em casos de desmatamento ou queimadas sem autorização de órgão ambiental. Além disso, manter esta obrigação por prazo mínimo de dez anos, mesmo se houver quitação do valor do imóvel antes desse período.
Estudo integra Observatório das Políticas de Governança de Terras (OPGT)
A pesquisa “Análise Comparativa da Legislação de Regularização Fundiária na Amazônia Legal“ integra uma série de estudos realizados para o Observatório das Políticas de Governança de Terras (OPGT), do qual o Imazon é uma das organizações participantes.
Criado em 2025, o OPGT é um coletivo técnico e acadêmico formado por pesquisadores, profissionais especializados e organizações da sociedade civil cuja missão é ser uma referência nacional no monitoramento das políticas públicas de governança de terras.
Fonte: Imazon